寇恬瑞 中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院美國(guó)研究所助理研究員

近日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿魯比奧宣布對(duì)美國(guó)務(wù)院進(jìn)行全面改組，以扭轉(zhuǎn)其“臃腫和官僚主義”，落實(shí)“美國(guó)優(yōu)先”外交政策。此次改革被視為美國(guó)外交系統(tǒng)數(shù)十年來(lái)最大規(guī)模調(diào)整。此次重組預(yù)計(jì)在第一階段將裁減15%的美國(guó)境內(nèi)員工，撤銷(xiāo)132個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，在首都華盛頓削減約700個(gè)職位，關(guān)停涉及民主人權(quán)、多元化事務(wù)的部門(mén)，并設(shè)立應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全、人工智能擴(kuò)散的“新興威脅”部門(mén)。此前曝光的改組草案顯示，特朗普政府還曾考慮關(guān)閉近30個(gè)海外使領(lǐng)館，尤其是大批駐非洲使領(lǐng)館，僅保留少數(shù)事務(wù)，以獲取非洲的“關(guān)鍵自然資源”。

此次國(guó)務(wù)院“大洗牌”并非一時(shí)興起，而是特朗普政府第二任期推進(jìn)其“美國(guó)優(yōu)先”戰(zhàn)略的組成部分，體現(xiàn)了特朗普政府全球戰(zhàn)略收縮的政治取向。

精簡(jiǎn)職能機(jī)構(gòu)，從“價(jià)值觀外交”到“交易型外交”。美國(guó)戰(zhàn)略收縮的一大表現(xiàn)是系統(tǒng)性裁撤相關(guān)軟實(shí)力機(jī)構(gòu)。過(guò)去，美國(guó)往往通過(guò)所謂“民主輸出”塑造國(guó)際秩序。此次改組，民主人權(quán)和勞工局、打擊人口販運(yùn)辦公室和全球刑事司法辦公室等“軟實(shí)力”部門(mén)被關(guān)閉或合并。美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署（USAID）的部分職能被整合到國(guó)務(wù)院，促使其在對(duì)外援助和應(yīng)對(duì)沖突時(shí)，更傾向于從雙邊關(guān)系和特定區(qū)域的角度來(lái)考量。魯比奧對(duì)此的解釋是“確保項(xiàng)目更符合國(guó)家利益”，其實(shí)質(zhì)是將“外交工具化”，服務(wù)于短期利益。這意味著美國(guó)國(guó)務(wù)院將進(jìn)一步踐行特朗普式的“交易型外交”。

弱化多邊機(jī)制，從“四處插手”到“美國(guó)優(yōu)先”。本次改組撤銷(xiāo)多元化與包容性辦公室、全球婦女問(wèn)題辦公室等機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著美國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》、性別平等多邊框架的剝離。此外，改組調(diào)整難民事務(wù)職能，實(shí)質(zhì)是將人道主義異化為政治工具，服務(wù)于“阻止非法移民涌入美墨邊境”的國(guó)內(nèi)政治目標(biāo)。這種“去多邊化”行徑與特朗普政府“退群”“爽約”做法一脈相承，凸顯其將多邊機(jī)制視為“限制美國(guó)行動(dòng)自由枷鎖”的狹隘認(rèn)知。

縮減地緣存在，從“全面介入”到“選擇性撤離”。改組草案顯示，非洲成為美國(guó)戰(zhàn)略收縮的試驗(yàn)場(chǎng)。關(guān)閉撒哈拉以南地區(qū)使領(lǐng)館、撤銷(xiāo)非洲事務(wù)局的計(jì)劃雖未完全落地，但已透露出特朗普政府將非洲事務(wù)降級(jí)的意圖。加之美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署被撤銷(xiāo)，特朗普政府對(duì)非洲的援助預(yù)計(jì)將大幅減少。未來(lái)，美國(guó)在非洲的工作重心或從“民主推廣”轉(zhuǎn)向資源攫取，集中服務(wù)礦產(chǎn)開(kāi)采與反恐合作。這種轉(zhuǎn)變與中國(guó)在非洲投資基建、深化資源合作形成鮮明對(duì)比。

值得注意的是，特朗普政府所實(shí)施的戰(zhàn)略收縮并非全面撤退，而是根據(jù)利益優(yōu)先級(jí)選擇性干預(yù)全球事務(wù)。

一是在新興領(lǐng)域加速霸權(quán)爭(zhēng)奪。此次改組新設(shè)立“新興威脅應(yīng)對(duì)局”，隸屬于主管軍控與國(guó)際安全的副國(guó)務(wù)卿之下。該部門(mén)通過(guò)整合原本分散在多個(gè)部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、人工智能治理、供應(yīng)鏈安全和數(shù)字外交職能，與特朗普政府在半導(dǎo)體出口管制、人工智能監(jiān)控等領(lǐng)域舉措形成合力，并在外交層面構(gòu)建“數(shù)字聯(lián)盟”，試圖維系美國(guó)在數(shù)字時(shí)代的單邊霸權(quán)。

二是在“印太戰(zhàn)略”上精準(zhǔn)加碼。此次改組在成立“新興威脅應(yīng)對(duì)局”的基礎(chǔ)上，把國(guó)務(wù)院情報(bào)與研究局（INR）劃入其中，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“中國(guó)AI技術(shù)滲透”“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)”等議題。此前曝光的草案還顯示，將設(shè)立四個(gè)新地區(qū)事務(wù)部門(mén)，其中的“印太小組”直接對(duì)標(biāo)中國(guó)共建“一帶一路”布局。

三是在能源外交上強(qiáng)化攻勢(shì)。改組將能源局并入經(jīng)濟(jì)和商業(yè)事務(wù)部，其職能從國(guó)際能源協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向擴(kuò)大頁(yè)巖氣出口。同時(shí)，國(guó)務(wù)院或?qū)⒃O(shè)立“能源外交官”職位，專責(zé)游說(shuō)盟友采購(gòu)美國(guó)液化天然氣，以對(duì)沖中國(guó)共建“一帶一路”能源合作。

美國(guó)副國(guó)務(wù)卿蘭道表示，此次改革將通過(guò)內(nèi)部工作組逐步推進(jìn)，計(jì)劃于7月1日前完成實(shí)施方案。但未來(lái)的改組進(jìn)程仍面臨重重挑戰(zhàn)。

首先是三權(quán)分立爭(zhēng)議。一方面，根據(jù)美國(guó)《公務(wù)員制度改革法》，機(jī)構(gòu)裁撤需符合“國(guó)家安全需要”的法定要求，大量崗位的裁減是否超出必要限度存在爭(zhēng)議；另一方面，根據(jù)美國(guó)《政府機(jī)構(gòu)重組法》的要求，如果國(guó)會(huì)60天的審查程序尚未完成即啟動(dòng)裁員，可能引發(fā)聯(lián)邦法院禁令。

其次是官僚體系動(dòng)蕩。此次大范圍裁員或?qū)?dǎo)致美國(guó)外交體系出現(xiàn)“斷代危機(jī)”。2025年1—2月，已有約700名國(guó)務(wù)院?jiǎn)T工提交辭呈，其中約450人為職業(yè)外交官。而在2025年之前，美國(guó)國(guó)務(wù)院全年辭職人數(shù)通常為800人左右。國(guó)務(wù)院的裁撤計(jì)劃已引發(fā)美國(guó)中情局內(nèi)部的不安，關(guān)閉部分外交機(jī)構(gòu)將影響中情局對(duì)外行動(dòng)的效率。

最后是兩黨對(duì)立加劇。美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院外交委員會(huì)主席、共和黨人馬斯特稱，改組將“確保美國(guó)優(yōu)先”，認(rèn)為“21世紀(jì)需要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)”，但民主黨抨擊其為“孤立主義復(fù)辟”；美國(guó)國(guó)會(huì)參議院外交關(guān)系委員會(huì)參議員沙欣警告稱，“美國(guó)收縮將讓中俄填補(bǔ)真空”。在美國(guó)2026年中期選舉前，兩黨極化對(duì)立或?qū)⑦M(jìn)一步加劇。

此次國(guó)務(wù)院改組，標(biāo)志著美國(guó)的全球戰(zhàn)略從“全方位主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“選擇性介入”、以“精準(zhǔn)減負(fù)”換取“局部霸權(quán)”的延續(xù)，同時(shí)也標(biāo)志著美國(guó)從全球治理的“規(guī)則制定者”退守為“利益攫取者”。但長(zhǎng)期來(lái)看，在自身軟實(shí)力流失、經(jīng)濟(jì)困境加劇和盟友的離心風(fēng)險(xiǎn)影響之下，美國(guó)能否在“收縮”與“擴(kuò)張”的鋼絲上保持平衡，還需打上一個(gè)問(wèn)號(hào)。

編審：高霈寧 蔣新宇 張艷玲