孫茹 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院全球安全治理中心主任、研究員

9月24日，美國總統(tǒng)拜登在聯(lián)合國大會演講時重申了對改革安理會和擴大安理會成員的支持，并提到美國駐聯(lián)合國大使琳達(dá)?托馬斯—格林菲爾德所勾勒的改革愿景。安理會改革事關(guān)國際權(quán)力再分配和戰(zhàn)后國際秩序變革，備受國際社會關(guān)注。美國提出的“新招”能否成為安理會改革的突破口，還有待觀察。

美國的安理會改革方案主要包括三個方面：

一是，支持在安理會為非洲設(shè)立2個“常任理事國”席位。美國曾支持日本、印度、德國等特定國家成為安理會常任理事國，但拒絕將常任理事國席位賦予一個地區(qū)集團。兩年前美國調(diào)整政策，同意為非洲設(shè)立常任理事國席位。2024年9月，美國首次明確提出給予非洲2個常任理事國席位。

二是，宣布為小島嶼發(fā)展中國家設(shè)立1個“非常任理事國”席位。目前，除了5個常任理事國外，還有10個非常任理事國席位按照地理區(qū)域分配。美國打破常規(guī)做法，提出跨地區(qū)輪換席位，回應(yīng)了“小島嶼國家聯(lián)盟”的訴求。小島嶼國家有39個，人口總數(shù)超過6500萬。盡管人口較少，但在聯(lián)合國中擁有20％的選票。

三是，支持進(jìn)行基于案文的談判。美國表示將停止過去那種“兜圈子”的做法，改為推動案文磋商，進(jìn)而推動聯(lián)合國大會對案文進(jìn)行投票，推動改革進(jìn)程。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，安理會改革進(jìn)程步履維艱，持續(xù)30多年未取得實質(zhì)進(jìn)展，美國這一表態(tài)無疑是對安理會改革投下“震撼彈”。如果美國打破僵局，將大大加速安理會改革步伐。

美國對安理會改革的態(tài)度轉(zhuǎn)向“積極”，與國際熱點問題持續(xù)升級和戰(zhàn)后國際秩序裂縫日益增大有關(guān)，也有贏得“全球南方”支持、主導(dǎo)國際秩序變革、更好地維護美國霸權(quán)地位的考量。

美國推安理會改革的確面臨有利形勢：自2022年以來，改革呼聲越發(fā)高漲；2024年8月，非洲國家召集安理會會議討論改革，促使聯(lián)合國大會通過加速推進(jìn)安理會改革的“口頭決定”；2024年9月，聯(lián)合國未來峰會通過的《未來契約》提出一系列改革承諾，被視為1963年安理會改革以來的“最強”改革文本；2025年是聯(lián)合國成立80周年，有關(guān)國家正在全力推動改革，可能使2025年成為繼2005年后的又一個安理會改革大年。

不過，美國推動安理會改革也面臨著重重困難：

其一，可能遭到非洲國家的強烈反對。根據(jù)非洲的“共同立場”，非洲國家要求在改革后的安理會獲得7個席位，即在現(xiàn)有3個非常任理事國席位基礎(chǔ)上，再增加2個常任理事國和2個非常任理事國席位。此外，非洲國家還要求享有否決權(quán)，稱改革不應(yīng)僅限于地域增加和數(shù)量增加，如果安理會存在否決權(quán)，則也要對非洲一視同仁，平等對待。

美國雖支持增加“常任”和“非常任”理事國席位，以使安理會更具包容性和代表性，但也強調(diào)擴員要“適度”，不能降低安理會的效率。同時，美國堅持保留現(xiàn)有的否決權(quán)，并以否決權(quán)導(dǎo)致安理會“功能失靈”為由，反對賦予新增常任理事國否決權(quán)。美國并未表示再給非洲增加2個非常任理事國席位，并對那些想當(dāng)常任理事國的國家打了“預(yù)防針”：不要爭取否決權(quán)。這一立場可能會引發(fā)非洲國家的強烈反對。

其二，協(xié)調(diào)其他國家和國家集團訴求困難重重。各方立場差異大，非洲國家要求獲得否決權(quán)，而日本、德國、印度、巴西組成的“四國聯(lián)盟”則要求先獲得常任理事國席位，否決權(quán)問題可留待以后。與“四國聯(lián)盟”針鋒相對的“團結(jié)謀共識”運動則反對增加常任理事國席位。L.69集團、小島嶼國家聯(lián)盟、阿拉伯聯(lián)盟、五小國集團等也積極參與其中。其他“五常”則各有考慮。這些國家和集團圍繞改革博弈復(fù)雜激烈，美國要協(xié)調(diào)各個國家聯(lián)盟、協(xié)調(diào)193個會員國的立場絕非易事。

其三，啟動案文磋商挑戰(zhàn)大。安理會改革政府間談判主席國曾就各方立場提交了報告。部分國家認(rèn)為，關(guān)于安理會改革的談判案文已經(jīng)形成，應(yīng)當(dāng)立即啟動案文談判。而另一些國家認(rèn)為，所謂報告只是一個對各種方案的歸納，并非案文。改革應(yīng)整體推進(jìn)，在改革方向和原則尚未達(dá)成共識的情況下，不應(yīng)啟動具體案文談判。對立雙方僵持已久，互不妥協(xié)。

此外，美國總統(tǒng)大選后新政府上臺千頭萬緒，是否將安理會改革列為優(yōu)先事項存在變數(shù)。美國力推安理會改革前路漫漫，因此，美國駐聯(lián)合國大使表示“沒有設(shè)定改革時間表”，這為美國留下了回旋的余地。

編審：唐華 蔣新宇 張艷玲