2016年12月28日上午，由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院主辦的“財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略年會(huì)2016”在北京舉辦。

在“深化改革 穩(wěn)中求進(jìn)”分會(huì)場(chǎng)，中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)財(cái)政金融政策研究中心研究員陳曉光圍繞地方政府與稅收征管問(wèn)題做了主題發(fā)言。

陳曉光研究員表示，稅收體制設(shè)計(jì)需要考慮地方政府的激勵(lì)，實(shí)際上地方政府的利益是和中央政府本身是沖突的，如果中央政府在設(shè)計(jì)稅制的時(shí)候沒(méi)有充分考慮到地方政府的話，地方政府會(huì)千方百計(jì)利用各種方法干預(yù)稅法的實(shí)施、稅收的征管。

陳曉光研究員表示，我們現(xiàn)在應(yīng)該解決的問(wèn)題是，如何讓現(xiàn)實(shí)的稅收征管，如何讓它和稅法更加貼切、更加配合，真正做到依法征稅。

實(shí)錄如下：

我今天講四個(gè)故事，這四個(gè)故事里面有兩個(gè)共同的主角，一個(gè)主角是地方政府或者地方的官員。二是作為納稅主體的企業(yè)。

供給側(cè)的市場(chǎng)主體是企業(yè)，中國(guó)過(guò)去三十多年的增長(zhǎng)，地方政府激勵(lì)，地方政府拼命發(fā)展經(jīng)濟(jì)，招商引資，搞GDP。但是存在另一個(gè)問(wèn)題，在做對(duì)激勵(lì)的情況下，很多情況下會(huì)做錯(cuò)了價(jià)格，扭曲了價(jià)格，使得市場(chǎng)機(jī)制并沒(méi)有起到資源配置決定性的作用。市場(chǎng)機(jī)制如果要起到資源配置決定性作用，最重要體現(xiàn)在資源是否在企業(yè)之間得到了有效的配置。還有一方面是關(guān)于稅收方面的扭曲。今天主要是從稅收角度切入，來(lái)看地方政府是如何干預(yù)稅收征管以及影響經(jīng)濟(jì)的，以及在此基礎(chǔ)上如何影響了整個(gè)資源配置的效率。

先來(lái)探討制度背景如何理解。我們?cè)谡劧愂照鞴艿臅r(shí)候，翻開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)的稅收經(jīng)濟(jì)學(xué)的教科書(shū)，只有兩類人，一類叫政府，作為征稅的人；另外一類是企業(yè)，作為納稅人。實(shí)際上在現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管當(dāng)中，政府里面還有非常復(fù)雜的參與者，其中一個(gè)參與者就是整個(gè)稅收征管部門，比如我們國(guó)家的增值稅，政府是把一些重要的稅種，比如增值稅委托給了國(guó)家稅務(wù)局征管。中央政府應(yīng)該會(huì)把一些稅收征管的任務(wù)委托給國(guó)家稅務(wù)局來(lái)監(jiān)管增值稅，這是第一個(gè)分離，也就是說(shuō)政府和稅收征管部門的分離，經(jīng)濟(jì)學(xué)中分離是很重要的，意味著分離的主體之間會(huì)產(chǎn)生利益沖突，這時(shí)候會(huì)產(chǎn)生委托代理的問(wèn)題，政府想要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)并不一定能夠完全實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榇砣吮旧碛凶约旱睦嬖V求。

第二個(gè)重要的分離是中央政府和地方政府分離，中央政府一方面把稅收征管的任務(wù)委托給了國(guó)家稅務(wù)局，但是另一方面為了刺激經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，又把一些經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的任務(wù)、就業(yè)的任務(wù)委托給了地方官員，這就來(lái)解釋為什么我們國(guó)家過(guò)去三十多年高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以GDP為導(dǎo)向的官員晉升的激勵(lì)委托給地方政府，來(lái)從事經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)。這會(huì)造成一些問(wèn)題，地方政府如果為了要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，最簡(jiǎn)單的，為了招商引資，這時(shí)候我們稱之為凈抵的稅收競(jìng)爭(zhēng)。盡管國(guó)家稅務(wù)局是在國(guó)務(wù)院垂直領(lǐng)導(dǎo)管理下的獨(dú)立地方政府機(jī)構(gòu)，但是地方政府可能會(huì)通過(guò)各種方式去干預(yù)國(guó)家稅務(wù)局的征管。比如說(shuō)如果是為了保護(hù)地方的稅基，可能會(huì)降低，讓國(guó)家稅務(wù)局降低增值稅的征管，這只是其中一方面。另外，由于增值稅是個(gè)共享稅，比如省以下的政府只能拿到25%，這個(gè)時(shí)候地方政府就更想激勵(lì)，不讓中央政府把稅收拿走。我們國(guó)家盡管標(biāo)準(zhǔn)稅率增值稅是17%，但實(shí)際征收的稅率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于17%。比如用規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)來(lái)看，增值稅的有效稅，也就是說(shuō)每家企業(yè)應(yīng)納增值稅和報(bào)上來(lái)的增加值，平均大概只有10%，增值稅的征管就是這么一個(gè)問(wèn)題。

在這樣的制度背景下出現(xiàn)了稅收征管的問(wèn)題，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生什么樣的影響呢？這是我講的第一個(gè)故事——天女散花、陰差陽(yáng)錯(cuò)。

由于地方政府對(duì)增值稅的監(jiān)管，盡管增值稅法定上是統(tǒng)一的，但是在各個(gè)地方非常不一致。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之所以有效率，是價(jià)格信號(hào)起作用，生產(chǎn)同樣產(chǎn)品的企業(yè)面臨同樣一個(gè)價(jià)格信號(hào)，這樣沒(méi)有效率的企業(yè)，生產(chǎn)成本高的企業(yè)就被淘汰掉，生下來(lái)的是有效率的企業(yè)。但是現(xiàn)在如果說(shuō)不同的企業(yè)面臨不同的稅率，相當(dāng)于稅率就扭曲了價(jià)格信號(hào)應(yīng)有的作用。從2000年到2007年基本的樣本期的發(fā)現(xiàn)，由于增值稅稅率的差別，導(dǎo)致了我們國(guó)家制造業(yè)的GDP可能損失每年年均7.9%，但是這個(gè)測(cè)算基于一些模型的假設(shè)。如果放寬一些假設(shè)，這個(gè)結(jié)果還是比較穩(wěn)健的，甚至比這個(gè)結(jié)果還要高。

第二個(gè)故事——朝三暮四、隔山打牛。

如果現(xiàn)在我發(fā)現(xiàn)了同樣的產(chǎn)品，發(fā)現(xiàn)了不同的有效稅率，問(wèn)題就來(lái)了，為什么增值稅監(jiān)管那么嚴(yán)格還會(huì)出現(xiàn)這么大的差別？我給的解釋是，地方政府的干預(yù)。為什么地方政府會(huì)有動(dòng)力去干預(yù)呢，以及為什么地方政府有這個(gè)能力去干預(yù)呢？

我們國(guó)家大量的企業(yè)如果和政府有關(guān)系的話，他們可能可以獲得到很多優(yōu)惠的政策，包括信貸、土地、稅收。但是增值稅關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是不穩(wěn)定的，企業(yè)的稅率會(huì)隨著領(lǐng)導(dǎo)任期的變化而變化。

隔山打牛的意思是，由于把稅收的優(yōu)惠給了一部分企業(yè)，結(jié)果另一部分企業(yè)受到了傷害。這就是稅收征管的一般均衡的效應(yīng)。

第三個(gè)故事——失之東隅、收之桑榆。

如果我認(rèn)為地方政府能夠干預(yù)稅收的征管，他為什么要去干預(yù)呢？我的解釋是，一般會(huì)不讓國(guó)稅局去收稅，保護(hù)當(dāng)?shù)氐亩愒础５菃?wèn)題在于，如果地方政府缺錢怎么辦呢？可能會(huì)反過(guò)來(lái)，讓國(guó)稅局征稅，完成稅收任務(wù)，滿足他的支出需要。我發(fā)現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)業(yè)稅收收入損失比重越大的那些縣，它的工業(yè)企業(yè)在2005年之后，他們?cè)鲋刀惖挠行Ф惵试黾拥木驮蕉唷６腋幸馑嫉氖牵?dāng)?shù)卣略鍪丈蟻?lái)的稅大概可以彌補(bǔ)掉由于取消農(nóng)業(yè)稅，使得他的稅收損失一增一減，基本上保持平衡。根據(jù)調(diào)查，取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)業(yè)大縣工業(yè)企業(yè)的稅率明顯比非農(nóng)業(yè)稅線的稅率高出很多。

第四個(gè)故事——城門失火、殃及池魚(yú)。

如果這個(gè)地方是一個(gè)資源大縣，資源類的稅受市場(chǎng)波動(dòng)肯定非常大。同樣的道理，這種景象波動(dòng)會(huì)不會(huì)影響到非資源類企業(yè)的稅收監(jiān)管，也就是說(shuō)當(dāng)資源類的企業(yè)景氣的時(shí)候稅基比較大，這時(shí)候非資源類的企業(yè)日子也比較過(guò)，因?yàn)槎愂毡O(jiān)管比較松，稅收任務(wù)比較好完成。而當(dāng)資源類企業(yè)日子不好過(guò)的時(shí)候，不景氣的時(shí)候，稅金下降，這樣非自然類的企業(yè)日子也不好過(guò)，因?yàn)槎愂毡O(jiān)管加強(qiáng)了，會(huì)不會(huì)有這樣的情況？這個(gè)故事就很像成語(yǔ)里講的城門失火、殃及池魚(yú)。有兩個(gè)部門，一個(gè)是城門，一個(gè)是護(hù)城河，城門失火了，官兵要到護(hù)城河取水，這樣護(hù)城河里面的魚(yú)就死掉了。護(hù)城河里面的水也是有限的，如果水是無(wú)限供給的話，魚(yú)也不會(huì)死。我的不確定性來(lái)源于資源部門的市場(chǎng)的波動(dòng)不確定，兩個(gè)部門有采礦業(yè)和非采礦業(yè)，資源因素在我們公司里說(shuō)的是地方政府面臨一定的稅收征管任務(wù)，當(dāng)從資源類企業(yè)不能征收足夠稅收上來(lái)的時(shí)候，就要考慮從非資源類企業(yè)征稅。存不存在這樣的現(xiàn)象了？的確存在。

總結(jié)一下，從這四個(gè)故事我們能夠總結(jié)一些什么有意義的政策含義呢？

稅收體制設(shè)計(jì)需要考慮地方政府的激勵(lì)，實(shí)際上地方政府的利益是和中央政府本身是沖突的，如果中央政府在設(shè)計(jì)稅制的時(shí)候沒(méi)有充分考慮到地方政府的話，地方政府會(huì)千方百計(jì)利用各種方法干預(yù)稅法的實(shí)施、稅收的征管。

第一個(gè)可能就是稅基，稅基要足夠的和地方政府分享。稅收一個(gè)非常重要的好處在于，可以幫助我們建立一個(gè)共同利益的政府，也就是納稅人和征稅的政府，它是一個(gè)利益共同體，政府有激勵(lì)做大稅基，做大稅基以后提供公共產(chǎn)品，比如說(shuō)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，提供國(guó)防，使得企業(yè)有一個(gè)安定的投資營(yíng)商環(huán)境。二是分成，如果地方政府分成比例越低，地方政府的征稅激勵(lì)也就越低，增值稅也是如此。三是要強(qiáng)調(diào)征稅機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，盡管我們國(guó)務(wù)院垂直領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)稅局，實(shí)際上地方政府可以通過(guò)很多手段去干預(yù)，隱性控制了這些征稅機(jī)構(gòu)。

現(xiàn)在大家都在談稅制改革，大量的在談稅制結(jié)構(gòu)的改革或者結(jié)構(gòu)性減稅，根據(jù)我的研究來(lái)看，實(shí)際的稅收征管已經(jīng)背離了稅法，所以在改革的時(shí)候談稅法的改革，本身就是一個(gè)緣木求魚(yú)、刻舟求劍。我們現(xiàn)在應(yīng)該解決的問(wèn)題是，如何讓現(xiàn)實(shí)的稅收征管，如何讓它和稅法更加貼切、更加配合，真正做到依法征稅。